Accordo Quadro e Affidamento Diretto

Questo tutorial creato in collaborazione con la Dott.sa Alfonsina Montefusco illustra, passo dopo passo, la procedura per predisporre un accordo quadro in affidamento diretto attraverso lo strumento Trattativa Diretta del MEPA. Nella seconda parte, la guida accompagnerà l’utente nella gestione dei successivi impegni di spesa e nella generazione dei CIG derivati, utilizzando le funzionalità messe a disposizione nella nuova sezione Iniziative Dedicate.

Alfonsina Montefusco (Vicepresidente Anquap)

Adduono Federico

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Accordo Quadro e Trattativa Diretta su MEPA: dalla creazione ai CIG derivati.

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Documenti Utili

In questa sezione sono raccolti i principali documenti operativi a supporto della stipula dell’Accordo Quadro e della successiva creazione degli impegni di spesa.

Documenti Utili per la Stipula dell’Accordo Quadro

1. Decisione a Contrarre
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Atto con cui la stazione appaltante formalizza la volontà di procedere alla stipula dell’Accordo Quadro, individuando oggetto, importo, forma di affidamento e riferimenti normativi.
2. Disciplinare
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Documento che disciplina le modalità di partecipazione, i criteri di selezione e aggiudicazione, nonché gli adempimenti richiesti agli operatori economici nell’ambito dell’Accordo Quadro.
3. Capitolato Tecnico
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Documento tecnico che descrive nel dettaglio le caratteristiche delle forniture/servizi, i requisiti minimi, gli standard qualitativi e le specifiche tecniche oggetto dell’Accordo Quadro.
4. Contratto
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Schema di contratto da utilizzare per la formalizzazione dell’Accordo Quadro tra l’istituzione scolastica e l’operatore economico aggiudicatario.

Documenti Utili per la Creazione degli Impegni di Spesa Successivi

5. Decisione a Contrarre (Impegno di spesa)
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Atto con cui si procede alla formalizzazione del singolo impegno di spesa nell’ambito dell’Accordo Quadro, con indicazione puntuale di importi, capitolo di bilancio e fornitore.
6. Ordinativo di Acquisto (da allegare in piattaforma)
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Documento operativo con il quale si dispone l’ordine di fornitura o servizio verso l’operatore economico, da allegare alla piattaforma di monitoraggio/rendicontazione come giustificativo dell’impegno di spesa.

Accordo Quadro e Affidamento Diretto nelle Istituzioni Scolastiche

Normativa, garanzie, adempimenti contabili e trasmissioni ANAC per i viaggi di istruzione

L’Accordo Quadro, se correttamente utilizzato, è uno degli strumenti più efficaci per coniugare programmazione, flessibilità operativa e correttezza contabile nelle istituzioni scolastiche, in particolare per i viaggi di istruzione e per tutti gli affidamenti caratterizzati da fabbisogni ripetitivi e finanziamenti progressivi.

1. Premessa normativa sull’Accordo Quadro

L’Accordo Quadro, disciplinato dall’art. 59 del D.Lgs. 36/2023, è lo strumento con cui la stazione appaltante stabilisce, con uno o più operatori economici, le condizioni generali economiche e tecnico–prestazionali alle quali si conformeranno i futuri affidamenti di beni o servizi per un determinato periodo.

Non si tratta di una procedura di gara autonoma, ma di una tipologia contrattuale di natura programmatoria (“contratto quadro” o “contratto normativo”), dalla quale non discendono immediati effetti di spesa. L’obbligazione economica nasce solo con i singoli contratti attuativi, che comportano ciascuno un autonomo impegno contabile.

In termini operativi:

l’Accordo Quadro non genera di per sé un impegno contabile, salvo diversa e specifica scelta della stazione appaltante;
gli effetti economici si manifestano con i contratti attuativi, ciascuno con proprio impegno;
l’Accordo Quadro costituisce una cornice regolatoria entro cui si collocano i successivi affidamenti.

Elemento centrale è la corretta determinazione del valore stimato ai sensi dell’art. 14 del D.Lgs. 36/2023: il valore da considerare è il massimo complessivo dei contratti previsti per l’intera durata dell’Accordo, al netto dell’IVA.

Da questo valore dipendono:

la scelta della procedura di affidamento;
il rispetto delle soglie (europee e sotto soglia);
la prevenzione del frazionamento artificioso.

2. Accordo Quadro, affidamento diretto e divieto di frazionamento artificioso

L’art. 14, comma 6, del D.Lgs. 36/2023 vieta espressamente il frazionamento artificioso degli appalti, cioè la suddivisione di un appalto unitario in più contratti al solo scopo di eludere soglie, procedure e obblighi di pubblicità.

In questo quadro, l’Accordo Quadro consente di:

ricondurre in un’unica operazione programmatoria un fabbisogno unitario e ripetitivo;
legittimare gli acquisti ricorrenti (es. viaggi di istruzione, noleggio bus, cancelleria, servizi di manutenzione);
assicurare trasparenza, concorrenza e tracciabilità lungo l’intero ciclo dell’appalto.

Attenzione:

La suddivisione è legittima solo quando si parli di lotti funzionalmente autonomi, ciascuno dotato di:

propria funzionalità;
fruibilità indipendente;
fattibilità autonoma rispetto alle altre parti.

Ogni diversa frammentazione espone la scuola a rilievi ispettivi e responsabilità erariali.

3. Accordo Quadro e principio di rotazione

Il principio di rotazione, disciplinato dall’art. 49 del D.Lgs. 36/2023, si applica agli affidamenti sotto soglia per evitare che l’operatore economico uscente sia sistematicamente favorito.

Nel caso dell’Accordo Quadro:

la rotazione si applica nella fase di aggiudicazione dell’Accordo;
i contratti attuativi sono considerati prosecuzione dell’affidamento originario e non richiedono una nuova applicazione del principio di rotazione.

In questo modo la concorrenza è garantita “a monte”, mentre “a valle” l’amministrazione può emettere gli ordinativi nel rispetto delle condizioni fissate dal CIG Master.

4. Garanzie definitive nell’Accordo Quadro e nei contratti attuativi

La disciplina delle garanzie definitive è oggi governata dal combinato disposto degli artt. 117 e 53 del D.Lgs. 36/2023, con regole specifiche per gli Accordi Quadro e per i contratti attuativi.

4.1 Garanzia sull’Accordo Quadro (2%)

Per gli Accordi Quadro, la normativa prevede una garanzia definitiva generalmente fissata nella misura del 2% dell’importo dell’Accordo Quadro.

Nel caso di Accordi Quadro sotto soglia, ricadenti nella disciplina dell’art. 53:

la scuola può prevedere una garanzia definitiva fino al 2% del valore dell’AQ;
in applicazione dell’art. 53, comma 4, la garanzia può anche non essere richiesta, a condizione che ciò sia adeguatamente motivato (basso rischio, importo contenuto, operatori qualificati, ecc.).

È opportuno che la decisione sulla richiesta o meno della garanzia trovi spazio nella decisione di spesa / determina a contrarre relativa all’Accordo Quadro.

4.2 Garanzie sui contratti attuativi (5%)

Per i contratti attuativi dell’Accordo Quadro:

nei sottosoglia, la garanzia definitiva è normalmente pari al 5% dell’importo contrattuale;
anche in questo caso, l’art. 53, comma 4, consente alla scuola di non richiedere la garanzia se vi sono motivazioni adeguate e documentate in atti.

In concreto, per ogni singolo ordine attuativo (es. un viaggio di istruzione) la scuola può:

richiedere la garanzia definitiva del 5%;
oppure motivare puntualmente la non richiesta, in coerenza con art. 53, comma 4.

È buona prassi che la documentazione dell’Accordo Quadro specifichi se e come verranno richieste le garanzie per i contratti attuativi, indicando la misura (di norma 5%) e gli eventuali casi di esonero.

5. Affidamento diretto dell’Accordo Quadro sotto soglia

Quando il valore massimo stimato dell’Accordo Quadro (per l’intera durata) è inferiore a 140.000 euro per servizi e forniture, la stazione appaltante può procedere con affidamento diretto ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. b), D.Lgs. 36/2023.

In questo caso la scuola dovrà motivare:

il fabbisogno programmato e la sua natura ripetitiva;
l’impossibilità di predeterminare con certezza il “se, quando e quanto” delle prestazioni;
la congruità economica dell’offerta;
la scelta in ordine alla richiesta o meno della garanzia definitiva (art. 53, comma 4).

In sede ANAC, l’Accordo Quadro in affidamento diretto viene registrato con scheda AD3 (CIG Master); i successivi contratti attuativi vengono registrati con scheda AD4 (CIG derivati).

6. Profili contabili nelle istituzioni scolastiche

Gli artt. 44 e 45 del D.I. 129/2018 prevedono che le istituzioni scolastiche possano assumere impegni di spesa solo in presenza di effettiva disponibilità finanziaria.

Ne deriva che:

l’Accordo Quadro, in quanto strumento programmatorio, normalmente non impegna l’intero importo massimo;
l’impegno viene assunto solo con i singoli contratti attuativi, a fronte di entrate già accertate (es. quote famiglie);
ogni contratto attuativo deve essere corredato da una specifica decisione di spesa e da un autonomo impegno contabile.

Questo schema è coerente con i principi di equilibrio di bilancio e veridicità delle scritture contabili delle scuole.

7. Perché l’Accordo Quadro è ideale per i viaggi di istruzione

I viaggi di istruzione rappresentano un ambito applicativo ideale per l’Accordo Quadro, perché:

sono finanziati principalmente con le quote versate dalle famiglie;
la scuola non può impegnare spesa prima dell’incasso delle somme;
richiedono una programmazione anticipata, ma un’esecuzione legata alle adesioni effettive degli studenti.

Con una procedura tradizionale, il vincolo di copertura finanziaria renderebbe complessa la stipula tempestiva del contratto. L’Accordo Quadro consente invece di:

definire in anticipo condizioni economiche, tecniche e logistiche con il vettore;
attivare i contratti attuativi solo dopo l’incasso delle quote;
gestire in modo coerente le garanzie definitive (2% AQ, 5% attuativi, eventuale esonero motivato);
ridurre i tempi tecnici e garantire certezza organizzativa per docenti, famiglie e studenti.

8. Documentazione da richiedere all’operatore economico: imposta di bollo e DGUE elettronico

8.1 Imposta di bollo oltre 40.000 euro

Per affidamenti di importo superiore a 40.000,00 euro oltre IVA:

è obbligatorio richiedere l’assolvimento dell’imposta di bollo sulla documentazione contrattuale;
l’imposta di bollo è a carico dell’operatore economico, salvo diversa disciplina.

È opportuno richiamare espressamente tale obbligo nella lettera di invito e nella bozza di contratto / AQ.

8.2 DGUE elettronico su MEPA (request.xml e response.xml)

Per gli affidamenti gestiti tramite MEPA e di importo oltre 40.000 euro oltre IVA è necessario richiedere il DGUE elettronico tramite lo strumento eDGUE.

Operativamente:

La scuola (stazione appaltante)
Dal proprio cruscotto MEPA, tramite lo strumento eDGUE, deve generare il file request.xml e allegarlo alla documentazione inviata all’operatore economico (Trattativa Diretta o Confronto di preventivi).
L’operatore economico
Accede al proprio cruscotto MEPA, sezione eDGUE, importa il request.xml, compila le sezioni richieste e genera il file response.xml, che costituisce il DGUE compilato da allegare alla propria offerta.

La scuola deve verificare la presenza del response.xml in fase istruttoria, prima dell’aggiudicazione.

9. Trasmissioni ANAC successive alla scheda AD3 (Accordo Quadro in affidamento diretto)

Dopo la compilazione della scheda AD3 (affidamento diretto dell’Accordo Quadro e generazione del CIG Master), il tracciamento ANAC prosegue tramite una serie di schede successive, da utilizzare lungo tutto il ciclo di vita del contratto.

Tra le principali schede collegate ad AD3 si ricordano:

SC1 – Sottoscrizione del contratto: registra la firma del contratto (data stipula, decorrenza, CIG interessati).
S3 – Elenco dei soggetti incaricati della progettazione: per l’eventuale progettazione/servizi tecnici.
ID – Integrazione dati non essenziali: per dati aggiuntivi non essenziali ma rilevanti.
S4 – Variazione aggiudicatari / società di scopo: per modifiche nella compagine degli aggiudicatari.
CO1 – Conclusione: chiusura dell’Accordo Quadro, con indicazione delle somme e dell’esito dell’esecuzione.
M2 – Modifica contrattuale sottosoglia (generale): per modifiche dell’AQ nei limiti di legge.
I1 – Avvio dell’esecuzione: per comunicare la data di inizio esecuzione.
RSU1 – Richiesta subappalto: per formalizzare le richieste di subappalto.
CS1 – Conclusione subappalto: per la chiusura dei subappalti autorizzati.
CL1 – Collaudo: per il collaudo o la verifica di conformità.
SA1 – Stato avanzamento: per i SAL o stati di avanzamento delle prestazioni.
SO1 – Sospensione esecuzione: per sospensioni dell’esecuzione.
SQ1 – Superamento del quarto del tempo contrattuale: per monitoraggi temporali significativi.
AC1 – Accordo bonario: per eventuali accordi bonari.
IR1 – Istanza di recesso: per istanze di recesso dal contratto.
ES1 – Esito richiesta subappalto: per autorizzazione o diniego del subappalto.
RI1 – Ripresa prestazione: per la ripresa dell’esecuzione dopo sospensione.

Queste schede costituiscono il “corredo informativo” successivo ad AD3 e vanno utilizzate ogni volta che si verifica l’evento corrispondente (avvio, modifiche, sospensioni, subappalti, collaudo, conclusione, ecc.).

10. Trasmissioni ANAC successive alla scheda AD4 (contratti attuativi da Accordo Quadro)

Per i contratti attuativi dell’Accordo Quadro, registrati con scheda AD4 (adesione ad Accordo Quadro/Convenzione senza confronto competitivo), il tracciamento ANAC prosegue con un insieme di schede analoghe, riferite al singolo CIG derivato.

Tra le principali schede successive ad AD4 si segnalano:

CM1 – Comunicazione modifica dati procedura: per aggiornare i dati della procedura.
I1 – Avvio dell’esecuzione: per la data di inizio esecuzione del singolo contratto attuativo.
S3 – Elenco soggetti incaricati della progettazione: se presenti servizi tecnici.
S4 – Variazione aggiudicatari / società di scopo: per variazioni soggettive sul singolo ordine.
SC1 – Sottoscrizione del contratto: registra la stipula del contratto attuativo/ordine esecutivo.
M2 – Modifica contrattuale sottosoglia (generale): per modifiche del singolo contratto.
M2.40 – Modifica contrattuale sottosoglia – concessioni: nei casi specifici di concessione.
ID – Integrazione dati non essenziali: come per AD3, per dati aggiuntivi.
ANN – Annullamento affidamento: per comunicare l’annullamento del singolo ordine.
CO1 – Conclusione: per la chiusura del contratto attuativo (ultimazione, somme liquidate, ecc.).
SA1 – Stato avanzamento: per gli stati di avanzamento del singolo ordine.
CS1 – Conclusione subappalto: per la chiusura di subappalti relativi al CIG derivato.
RSU1 – Richiesta subappalto: per le richieste di subappalto sul singolo ordine.
SO1 – Sospensione esecuzione: per sospensioni riferite al contratto attuativo.
SQ1 – Superamento del quarto del tempo contrattuale: per il monitoraggio temporale.
AC1 – Accordo bonario: per eventuali accordi bonari.
IR1 – Istanza di recesso: per istanze di recesso.
CL1 – Collaudo: per collaudo o verifica di conformità del singolo contratto attuativo.
ES1 – Esito richiesta subappalto: per autorizzazione o diniego del subappalto.
RI1 – Ripresa prestazione: per la ripresa dopo sospensione.

In sintesi:

dopo AD3 le schede tracciano l’intero ciclo di vita dell’Accordo Quadro (CIG Master);
dopo ogni AD4 le medesime tipologie di schede permettono di tracciare la vita del singolo contratto attuativo (CIG derivato).

11. Conclusioni

L’Accordo Quadro si conferma, per le istituzioni scolastiche, uno strumento:

giuridicamente solido (rispetto di art. 14, 49, 50, 53, 59, 117 D.Lgs. 36/2023);
contabilmente corretto (impegni assunti solo a fronte di risorse disponibili);
operativamente efficace per viaggi di istruzione e altri servizi ripetitivi.

L’integrazione di:

corretta gestione delle garanzie definitive (2% sull’AQ, 5% sui contratti attuativi, con possibili esoneri motivati);
attenzione a imposta di bollo e DGUE elettronico;
utilizzo sistematico delle schede ANAC successive ad AD3 e AD4,

consente alle scuole di ridurre il rischio di rilievi da parte di ANAC, Corte dei Conti e revisori, coniugando programmazione, flessibilità e rispetto puntuale delle regole.